Dans sa déclaration de fin de mission à Bruxelles, le rapporteur spécial de l’ONU sur les questions relatives aux minorités nationales, Nicolas Levrat, relève un paradoxe : l’Union européenne promeut fortement les droits des minorités hors de ses frontières, mais dispose de peu d’outils pour les protéger en interne. Son approche, très large, englobe aussi les migrants et les descendants de migrants. Reste une question sensible : cette grille...
Le rapport de Nicolas Levrat est utile parce qu’il dit tout haut ce que beaucoup constatent : au niveau européen, la « protection des minorités » est d’abord une formule solennelle. Elle figure dans les valeurs de l’Union européenne, mais elle ne se traduit pas par un cadre clair, complet et réellement opératoire. L’UE peut agir là où les traités lui donnent une compétence — surtout via l’anti-discrimination — mais elle n’a pas construit, en interne, un dispositif robuste comparable à celui qu’elle promeut à l’extérieur.
C’est là que se niche le « deux poids deux mesures » : l’UE sait être prescriptive hors de ses frontières. Elle conditionne l’adhésion, elle évalue, elle met la pression, elle mobilise ses leviers diplomatiques et commerciaux. Mais à l’intérieur, elle se contente largement de recommandations, de stratégies fragmentées et d’approches au cas par cas. En clair : à l’extérieur, elle exige ; à l’intérieur, elle délègue — et s’en remet aux États.
Le constat est sévère sur trois points. D’abord, l’absence d’une définition commune de « minorité » au niveau de l’Union, qui laisse chaque État décider qui compte — et qui ne compte pas. En France, par exemple, le statut de minorité nationale n’est pas reconnu. Ensuite, l’architecture institutionnelle : des stratégies existent (antisémitisme, cadre rom, antiracisme), mais pas de cadre global cohérent, et des moyens inégaux selon les thèmes. Enfin, la représentativité : le rapport insiste sur le manque de diversité dans les institutions européennes, y compris au Parlement européen, et sur des témoignages de discrimination interne insuffisamment traités.
Le texte est aussi tranchant sur une excuse commode : « on ne peut pas mesurer ». Le rapport rappelle que la protection des données n’interdit pas de documenter les discriminations ; elle impose des garanties. Sans données statistiques, l’inégalité reste un bruit de fond, jamais un fait politiquement incontestable. Les travaux d’Eurostat et de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne montrent qu’on peut produire des informations utiles — à condition de s’en donner les moyens.
Confusion entre droits des communautés historiques et droits des migrants
Mais la limite la plus sensible du rapport est ailleurs : dans sa manière d’englober sous un même parapluie « minorités » des réalités très différentes. Levrat inclut explicitement, dans le champ des « questions minoritaires », les migrants, réfugiés et descendants de migrants — parce qu’ils subissent des discriminations. Sur le plan des droits humains, c’est évident : protéger des personnes contre la discrimination n’est pas négociable. Exiger l’apprentissage de la langue du pays et le respect des règles communes relève de l’intégration ; ce n’est pas, en soi, une discrimination.
Le problème n’est donc pas l’extension des droits, mais ce que cette grille unique fait disparaître. Car les minorités nationales et linguistiques historiques ne sont pas seulement des individus exposés à l’inégalité : elles portent des langues, des institutions, des territoires, et une continuité dans l’espace et dans le temps — et souvent une revendication politique. Réduire cela à la seule non-discrimination, c’est passer à côté de l’essentiel : statut public de la langue, transmission, place dans l’école et les services, autonomie locale, représentation, reconnaissance juridique. En d’autres termes : la non-discrimination est nécessaire, mais elle ne remplace pas un statut.
Paradoxalement, c’est ce que le rapport met en lumière : l’UE sait traiter des discriminations quand elle dispose d’un levier, mais elle ne veut pas se donner, en interne, les instruments permettant de traiter la question des minorités nationales et linguistiques comme telle. Tant qu’il n’y aura ni définition commune, ni cadre européen explicite, ni outils adaptés, la protection restera inégale — et le débat restera piégé.
Reste une question politique que le rapport, sans la trancher, rend difficile à éviter : comment protéger durablement des minorités nationales dans un ensemble démocratique où elles sont, par définition, minoritaires sur le plan électoral ? Sans garanties constitutionnelles, la protection dépend des majorités du moment et du cadre territorial. Faut-il alors un socle européen plus fort — une constitution, au-dessus des constitutions nationales — qui rende ces droits plus stables et opposables ?
La question n’est pas théorique : des initiatives citoyennes européennes, pourtant portées par plus d’un million de signataires, ont déjà été écartées par la Commission d’un revers de main, malgré un relais politique au Parlement. Voir ici
Le rapport traduit par l'IA
Déclaration de fin de mission – Visite officielle à l’Union européenne
Rapporteur spécial des Nations Unies sur les questions relatives aux minorités
Prof. Nicolas Levrat
Bruxelles, 28 janvier 2026
I. Introduction
Bonjour.
Je souhaite exprimer mes sincères remerciements à l’Union européenne (UE) pour m’avoir invité à effectuer cette visite officielle du 19 au 28 janvier 2026. J’apprécie la pleine coopération accordée à mon mandat avant et pendant ma visite.
Dans un esprit de coopération et de dialogue constructif, l’objectif de ma visite était de recueillir des informations et de consulter les parties prenantes pertinentes au sujet de la situation des personnes appartenant à des minorités au sein de l’UE. J’ai cherché à évaluer en profondeur les programmes, politiques, institutions et pratiques pertinents visant à promouvoir et protéger les droits humains des personnes appartenant à des minorités dans l’UE, notamment les politiques sociales et d’inclusion de l’UE, la représentation des minorités au sein de l’UE, les mesures de politique publique concernant les discours de haine, ainsi que l’usage des langues minoritaires, parmi d’autres questions.
Au cours de cette mission, j’ai visité Bruxelles, Luxembourg, Vienne et Budapest. J’ai rencontré le Service européen pour l’action extérieure, diverses directions générales de la Commission européenne, y compris le cabinet du commissaire Michael McGrath chargé de la démocratie, de la justice, de l’État de droit et de la protection des consommateurs ; la direction générale de la migration et des affaires intérieures ; celle de l’éducation, de la jeunesse, du sport et de la culture ; celle de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion ; celle de la politique régionale et urbaine ; celle du commerce et de la sécurité économique ; celle de l’élargissement et du voisinage oriental ; ainsi que les services compétents en matière de justice et de protection des consommateurs. J’ai également eu des réunions avec l’Office européen de sélection du personnel, la présidence de la commission Culture et Éducation du Parlement européen, la présidence de la sous-commission des droits de l’homme du Parlement européen, la Médiatrice européenne, le Comité européen des régions, le groupe de coordination des délégués aux droits humains représentant les États membres, la Cour de justice de l’Union européenne, Eurostat, l’Agence des droits fondamentaux de l’UE, l’Agence de l’UE pour la formation des services répressifs, l’Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes, ainsi qu’avec le coordinateur de la Commission pour la lutte contre l’antisémitisme et la promotion de la vie juive, la coordinatrice de la Commission pour la lutte contre la haine anti-musulmans, et la coordinatrice de la Commission pour la lutte contre le racisme. J’ai aussi rencontré l’association interinstitutionnelle du personnel « Diversité Europe ».
Je regrette qu’aucune rencontre n’ait été organisée avec des commissaires et que la plupart des réunions aient été tenues au niveau technique — rarement au niveau de la haute direction. Je regrette également qu’il n’ait pas été possible d’obtenir des réunions avec la présidente de la Commission, le président du Conseil européen et la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, malgré des demandes ; ces rencontres à un niveau politique (avec des responsables de haut rang occupant des postes décisionnels) sont particulièrement importantes lors des visites des titulaires de mandat des Procédures spéciales de l’ONU. En plus des représentants de l’UE, j’ai rencontré plus de 25 acteurs de la société civile et autres parties prenantes promouvant les droits des minorités au niveau de l’UE.
Je suis reconnaissant à toutes les personnes rencontrées pour leur volonté de participer à un dialogue ouvert afin de mieux comprendre et évaluer la situation des droits humains des minorités dans l’UE. J’adresse mes remerciements au Bureau régional pour l’Europe du Haut-Commissariat aux droits de l’homme à Bruxelles pour son appui logistique, ainsi qu’à l’équipe droits humains du Service européen pour l’action extérieure, et à la délégation de l’UE auprès des Nations Unies et d’autres organisations internationales à Genève, pour leur soutien et leur collaboration avant et pendant la mission.
Je partage aujourd’hui avec vous mes constats préliminaires et quelques recommandations à l’UE. Ce que je présente n’est pas exhaustif, mais constitue un aperçu de ce que j’ai observé au cours des dix derniers jours. Mon constat principal est que, si l’UE défend fortement, de manière stratégique et avec un pouvoir d’influence important, les droits des minorités dans les pays tiers, elle se montre moins proactive concernant ces droits à l’intérieur de l’UE. J’attire donc l’attention sur un apparent « deux poids deux mesures » dans la protection des droits des minorités. L’UE doit trouver des moyens plus audacieux et plus efficaces de protéger les droits des minorités au sein de ses propres frontières. Le rapport complet, comprenant mes observations finales et recommandations à l’UE, sera présenté au Conseil des droits de l’homme en mars 2027.
II. Contexte
Construite progressivement sur la base de sept grands traités internationaux, dont le premier a été conclu en 1951, l’UE a été officiellement instituée par le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993. L’UE est une union politique et économique sui generis de 27 pays européens qui coopèrent par le biais d’institutions communes et de règles partagées.
La proposition d’effectuer une visite officielle à l’UE1 a été motivée par le fait que l’UE affirme, à l’article 2 du traité instituant l’UE, que :
« L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. »
Il n’est pas courant qu’une union politique place les droits des personnes appartenant à des minorités parmi ses valeurs fondatrices, au lieu de les traiter comme une préoccupation secondaire en matière de droits humains. L’UE se distingue aussi par son extrême diversité, sans groupe dominant unique. L’architecture institutionnelle particulière de l’UE en fait également un cas intéressant pour explorer la capacité d’un système de gouvernance multi-niveaux à générer des méthodes innovantes et efficaces afin de prendre en compte et protéger de manière efficiente les besoins spécifiques des personnes appartenant à des minorités.
La dernière visite officielle à l’UE par un titulaire de mandat des Procédures spéciales a été effectuée par le Rapporteur spécial sur l’extrême pauvreté, Olivier de Schutter, entre le 25 novembre 2020 et le 29 janvier 2021. Son rapport final (A/HRC/47/36) est accessible ici
III. Cadre législatif et institutions
L’UE n’est pas un État. Par conséquent, l’UE ne dispose pas d’une compétence générale, ou plus simplement, d’une « autorité juridique globale pour agir ». L’UE ne peut agir que sur la base des compétences que les États membres lui ont transférées.2
Ainsi, même si l’article 2 du Traité sur l’Union européenne (TUE) indique que le respect des droits humains des personnes appartenant à des minorités est une valeur fondatrice de l’UE, cela n’attribue pas automatiquement à l’UE une compétence spécifique dans le domaine des minorités. La législation de l’UE pertinente pour les droits des personnes appartenant à des minorités est donc principalement élaborée sur la base de l’ article 19 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui dispose que :
« Sans préjudice des autres dispositions des traités et dans les limites des pouvoirs que ceux-ci confèrent à l’Union, le Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale et après approbation du Parlement européen, peut prendre les mesures appropriées en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle. »
Sur cette base, certaines directives ont été adoptées. Une directive est l’équivalent d’une loi-cadre de l’UE, qui doit être transposée par les États membres dans leur droit national pour produire des effets juridiques effectifs. Par exemple, en matière de lutte contre la discrimination, notamment la directive « Égalité raciale » (2000/43/CE) du 29 juin 2000 met en œuvre le principe d’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique. Ainsi, les minorités ethniques sont couvertes par cette législation de l’UE. Toutefois, aucun acte juridique identique n’existe pour les minorités nationales, religieuses ou linguistiques.
L’UE adopte aussi des stratégies visant des motifs spécifiques de discrimination. Il s’agit de documents non contraignants de la Commission, permettant d’élaborer des plans d’action et des instruments de politique publique. Il faut souligner que l’UE ne dispose pas d’une stratégie unique et globale « droits des minorités », mais a développé un ensemble de stratégies thématiques visant à traiter le racisme, la discrimination et la situation de certains groupes minoritaires, notamment :
La stratégie de l’UE sur la lutte contre l’antisémitisme et la promotion de la vie juive (2021-2030), adoptée par la Commission européenne le 5 octobre 2021.
Le cadre stratégique de l’UE pour les Roms en faveur de l’égalité, de l’inclusion et de la participation (2020-2030), adopté par la Commission européenne le 7 octobre 2020.
La stratégie antiraciste de l’UE (2026-2030), adoptée le 20 janvier 2026 par la Commission européenne, pendant ma visite officielle à l’UE.
Certaines directives anti-discrimination, notamment dans le domaine de l’emploi, couvrent divers autres motifs de discrimination concernant les minorités. En plus des stratégies, la Commission a nommé des coordinateurs afin de favoriser la mise en œuvre de deux stratégies, à savoir : le coordinateur de la Commission pour la lutte contre l’antisémitisme et la promotion de la vie juive, et la coordinatrice de la Commission pour la lutte contre le racisme. En 2015, la Commission a aussi créé le poste de coordinateur de la Commission pour la lutte contre la haine anti-musulmans. Une autre incohérence doit être signalée : il n’existe pas de stratégie de l’UE pour lutter contre la haine anti-musulmans au sein de l’UE. Alors que deux groupes minoritaires religieux bénéficient de coordinateurs dédiés au niveau de la Commission, l’UE ne possède pas de structures parallèles pour d’autres minorités religieuses. Qui, au sein de l’UE, traite des difficultés rencontrées par les hindous, les bouddhistes, les bahá’ís et certaines confessions chrétiennes en situation de marginalisation ? On observe aussi un écart dans les capacités et ressources mises à disposition des trois coordinateurs. Le coordinateur pour la lutte contre l’antisémitisme et la promotion de la vie juive dispose de trois membres d’équipe ; l’équipe de coordination antiraciste se compose de la coordinatrice elle-même et de deux agents supplémentaires ; tandis que le coordinateur pour la lutte contre la haine anti-musulmans n’a pas d’équipe dédiée et ne reçoit l’appui de l’unité du Secrétariat général que lorsque nécessaire.
Ce cadre institutionnel illustre l’approche réactive et fragmentée de la Commission européenne, due à l’absence de compétence claire de l’UE dans le domaine de la protection des minorités. Cette approche morcelée laisse de nombreuses lacunes dans la protection des droits des personnes appartenant à des minorités au niveau de l’UE.
J’ai ainsi observé un décalage criant entre la reconnaissance des droits des personnes appartenant à des minorités comme valeur fondatrice de l’UE et l’insuffisance des mécanismes institutionnels et réglementaires permettant de la concrétiser.
L’article 5, paragraphe 2, du TUE dispose : « En vertu du principe d’attribution, l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ceux-ci établissent. Toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres. »
IV. Évolutions prometteuses
A. Définir les minorités dans l’UE
L’UE ne dispose pas de définition juridique officielle et commune des « minorités ». L’article 2 du TUE ne définit pas le terme « minorité ». Cela laisse place à une interprétation large des minorités, qui ne se limite pas aux conceptions passées de ce que signifie être minoritaire dans l’UE. Comme cela a été précisé lors de mes échanges avec diverses directions générales pendant la visite, cela signifie que le travail de l’UE dans le champ des questions minoritaires concerne non seulement les minorités ethniques ou religieuses, mais aussi les migrants, les descendants de migrants, les réfugiés et les demandeurs d’asile, en tant que groupes pouvant être victimes de discrimination. Cependant, en l’absence de définition au niveau de l’UE, il revient à chaque État membre de définir quels groupes sont considérés comme des minorités sur son territoire. Cela entraîne de fortes incohérences à travers l’Europe.
B. Action extérieure sur les questions minoritaires
Depuis que le Conseil de l’UE a établi les critères de Copenhague en 1993, la protection des droits des personnes appartenant à des minorités constitue une condition essentielle à l’adhésion. Les pays candidats à l’élargissement sont censés montrer un engagement réel et mettre en œuvre efficacement des politiques garantissant les droits des minorités nationales. Ils doivent disposer de cadres juridiques robustes et complets protégeant les droits des minorités, y compris des lois anti-discrimination, ainsi que les libertés d’expression, de pensée, de conviction, de religion et d’association. L’UE suit régulièrement les progrès des pays candidats, avec l’appui d’organisations telles que la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance, les organes de suivi du Conseil de l’Europe sur les minorités nationales et linguistiques, et le Haut-Commissaire de l’OSCE pour les minorités nationales, qui fournissent des évaluations et recommandations complémentaires.
L’UE a une politique extérieure de droits humains mise en œuvre par le Service européen pour l’action extérieure, qui vise à traiter les discriminations fondées sur des motifs tels que la race ou l’origine ethnique ; la religion ou les convictions ; la langue ; l’orientation sexuelle et l’identité de genre. Le Service européen pour l’action extérieure a élaboré des lignes directrices sur la protection de groupes marginalisés spécifiques, notamment en ce qui concerne les minorités religieuses.
La politique commerciale est un autre domaine dans lequel l’UE dispose d’un levier réel pour promouvoir les droits humains et la protection des minorités au-delà de ses frontières. Les clauses relatives aux droits humains et les références aux normes de non-discrimination de l’OIT dans les accords de libre-échange poussent les pays partenaires à engager un dialogue et à produire des réformes tangibles. Par le biais de son régime « Système de préférences généralisées Plus » (SPG+ / GSP+), l’UE examine le respect de 27 conventions internationales fondamentales, y compris sur les droits des minorités. Les préoccupations liées aux minorités soulevées dans le cadre du suivi du SPG+ et de la mise en œuvre des accords de libre-échange ont, dans plusieurs cas, entraîné des améliorations significatives de la protection et de la mise en œuvre des droits des minorités.
C. Collecte de données
De nombreux pays de l’UE ne collectent pas de données sur l’ethnicité ou la religion, ce qui entrave fortement les efforts visant à identifier et combattre la discrimination. Sans données fiables et ventilées, il devient difficile de documenter les disparités à travers l’UE dans des domaines tels que l’emploi, le logement, l’éducation, la police et l’accès aux services. Ce manque de visibilité fait que les schémas discriminatoires restent souvent anecdotiques plutôt que démontrés statistiquement, ce qui affaiblit la capacité des organismes pour l’égalité, de la société civile et des institutions de l’UE à demander des comptes aux gouvernements. En conséquence, les décideurs opèrent sans vision claire de la manière dont les différents groupes minoritaires vivent les inégalités, rendant difficile la conception d’interventions ciblées ou l’évaluation de l’efficacité des politiques existantes. En bref, l’absence de données comparables et cohérentes sur l’égalité dans l’ensemble des États membres de l’UE constitue un angle mort structurel qui mine l’élaboration de politiques fondées sur des preuves et permet à la discrimination envers les minorités d’être sous-déclarée et insuffisamment traitée.
Eurostat œuvre à développer et harmoniser des statistiques sur l’égalité et la non-discrimination, en se concentrant sur les caractéristiques protégées définies par le droit et les politiques de l’UE — sexe, race ou origine ethnique, religion ou convictions, orientation sexuelle, handicap et âge — qui incluent des domaines affectant directement des groupes minoritaires. Eurostat a mis en place un groupe de travail sur les statistiques d’égalité et de non-discrimination afin d’améliorer la qualité, l’harmonisation et la couverture des données relatives à l’égalité à travers l’UE, y compris sur les droits des minorités. Ce groupe rassemble les instituts statistiques nationaux et les organismes de l’UE pour améliorer la coordination et combler les lacunes sur des caractéristiques protégées telles que l’origine ethnique et la religion.
Je salue les efforts de l’Agence des droits fondamentaux de l’UE (FRA) concernant la collecte de données à grande échelle et ventilées qu’elle mène pour suivre la discrimination, les crimes de haine et l’inclusion sociale de groupes minoritaires clés dans l’UE, notamment les personnes d’ascendance africaine, les musulmans, les juifs, ainsi que les immigrés et descendants d’immigrés.
Les travaux d’Eurostat et de la FRA en matière de collecte de données sur les minorités dissipent toute idée fausse selon laquelle le Règlement général sur la protection des données (RGPD / GDPR) empêcherait la collecte de données et statistiques pertinentes sur l’ethnicité ou la religion. À plusieurs reprises, j’ai entendu de la part d’interlocuteurs de l’UE que le RGPD les empêchait de mieux comprendre les questions minoritaires, car ces informations relèvent de catégories particulières de données personnelles. Le RGPD n’interdit pas la collecte de données sur les minorités à des fins d’élaboration de politiques anti-discrimination. Il exige des garanties fortes, une justification explicite et, idéalement, un consentement explicite, ce qui rend la collecte possible mais plus complexe. Les approches des États membres varient fortement à cet égard.
D. Financement des organisations de la société civile travaillant sur les questions minoritaires
Je salue également l’UE pour son soutien financier aux initiatives de la société civile axées sur les minorités dans les pays tiers. Il est essentiel que le même niveau de soutien soit davantage accordé aux acteurs de la société civile qui travaillent sur les questions minoritaires à l’intérieur de l’UE, notamment concernant les minorités linguistiques en danger et la discrimination fondée sur le racisme structurel. Par le biais du programme Erasmus+, plus de 29 000 organisations ont été soutenues, notamment pour mener des projets visant à améliorer l’accès des Roms à l’éducation et à l’apprentissage tout au long de la vie, sensibiliser à la diversité culturelle, lutter contre la discrimination, les discours de haine, le racisme et la xénophobie, et former des médiateurs pour l’inclusion des Roms. Il est important que le prochain cadre financier pluriannuel (2028-2034) maintienne, voire renforce, le soutien aux organisations de la société civile qui défendent les minorités, afin d’éviter un rétrécissement supplémentaire de l’espace civique.
E. Focus sur les questions roms
Grâce au deuxième cadre stratégique de l’UE pour les Roms en faveur de l’égalité, de l’inclusion et de la participation (2020-2030), de nombreuses initiatives visent à lutter contre l’antitsiganisme et la discrimination envers les Roms, notamment :
Le suivi, par la Commission européenne, du cadre stratégique national rom de chaque pays de l’UE.
La Plateforme européenne des Roms et les Sommets roms, qui réunissent gouvernements nationaux, institutions de l’UE, organisations internationales et société civile rom pour dialoguer sur les réponses aux enjeux roms.
Les enquêtes roms menées par la FRA.
La Garantie européenne pour l’enfance, visant à assurer que les enfants, y compris les enfants roms, aient accès à l’éducation de la petite enfance, aux soins de santé, à un logement adéquat et à une alimentation suffisante.
Le financement de l’UE pour l’inclusion des Roms, notamment via le Fonds social européen.
La commémoration annuelle, par le Parlement européen, de la Journée internationale des Roms le 8 avril.
Fait intéressant, ce cadre stratégique ne s’appuie pas sur un coordinateur, contrairement à d’autres stratégies axées sur des minorités. Il existe plutôt une unité dédiée au sein de la DG JUST. Cette unité, comprenant des agents d’origine rom, alloue des ressources substantielles aux acteurs qui mettent en œuvre le cadre stratégique. En dehors de cette exception, la représentation rom au sein de l’UE demeure très insuffisante, tant dans les effectifs de l’UE que, pour la législature actuelle, au Parlement européen. Aucun député européen ne s’identifie actuellement comme rom, alors que les Roms constituent la plus grande minorité ethnique de l’UE.
V. Défis
A. Approche cloisonnée des questions minoritaires
Si j’apprécie que l’approche anti-discrimination de l’UE couvre la plupart des groupes minorisés3, y compris les immigrés et descendants d’immigrés, j’encourage la Commission européenne à adopter un cadre plus complet de droits des minorités assurant une approche rationalisée et couvrant toutes les questions minoritaires à travers l’UE, y compris celles des minorités linguistiques actuellement exclues des stratégies et politiques de l’UE.
Malheureusement, comme la « langue » n’est pas mentionnée à l’article 19 du TFUE, les minorités linguistiques ne sont pas couvertes. Voir la section « D. Minorités linguistiques ».
B. Manque de diversité dans les institutions, organes et agences de l’UE
Je suis profondément préoccupé par le manque de diversité au sein de l’UE, y compris au Parlement européen. Malgré les efforts de l’Office européen de sélection du personnel pour mieux comprendre et traiter ce manque de diversité dans la fonction publique européenne, les minorités, y compris les minorités racialisées et ethniques, sont très sous-représentées au sein des institutions, organes et agences de l’UE. En contraste frappant avec sa devise « Unie dans la diversité », la main-d’œuvre de l’UE est loin de refléter la diversité existant au sein de l’UE.4 Toutes les institutions, agences et organes de l’UE doivent accélérer les efforts pour recruter et retenir davantage de personnes appartenant à des minorités. En recrutant plus d’employés issus de minorités religieuses, linguistiques et ethniques à travers l’UE, l’Union bénéficierait d’une gamme beaucoup plus large de perspectives, renforçant sa capacité d’innovation, améliorant la qualité de la décision, et augmentant sa capacité à répondre plus efficacement aux besoins de toutes les communautés de l’UE, y compris les minorités.
J’ai aussi reçu des témoignages inquiétants faisant état d’attitudes fortement discriminatoires et racistes au sein de l’UE, de la part de membres du personnel, qui n’ont pas suscité de réaction appropriée de la haute direction. Cette question doit être traitée d’urgence conformément aux normes internationales de lutte contre le racisme.
Il se peut toutefois qu’il s’agisse d’une perception erronée de la part des fonctionnaires de l’UE. Beaucoup affichent une forte identité européenne, peut-être au détriment d’identités minoritaires authentiques. J’ai été frappé que certains interlocuteurs de l’UE m’aient d’abord dit qu’il n’existait pas de politique sensible aux minorités dans leurs institutions, avant de me dire informellement qu’eux-mêmes appartenaient à un groupe minoritaire ; il est possible qu’une combinaison d’identité minoritaire et d’identité européenne existe au sein de la main-d’œuvre de l’UE et qu’elle doive simplement être mieux valorisée.
C. Héritage colonial
Un grief largement exprimé par de nombreuses minorités racialisées et ethniques de l’UE, descendants de communautés colonisées, est l’échec des États membres de l’UE à traiter les héritages du passé colonial européen comme moyen d’éradiquer les manifestations actuelles, profondément enracinées, du racisme. L’UE doit reconnaître que le colonialisme a façonné l’histoire collective de l’Europe, afin de reconnaître publiquement les effets durables qu’il a eus sur les communautés colonisées et leurs descendants, y compris les peuples autochtones et les descendants d’esclaves et de travailleurs sous contrat des colonies européennes. Un nombre significatif de personnes liées à ce passé vivent aujourd’hui dans l’UE. Si quelques États membres ont commencé à traiter leur propre histoire coloniale, l’UE est la mieux placée pour encourager les États membres à engager un dialogue paneuropéen sur leur passé colonial commun et à développer un cadre à l’échelle de l’UE sur la mémoire coloniale et la vérité historique, pouvant soutenir des initiatives d’éducation du public et reconnaître la contribution des groupes aujourd’hui minorisés aux sociétés pluralistes et diverses de l’UE. J’appelle donc l’UE à renforcer ses efforts pour reconnaître comment l’héritage du colonialisme européen continue de façonner les inégalités raciales aujourd’hui, y compris au sein de l’UE.
D. Minorités linguistiques
Bien que l’UE reconnaisse la diversité linguistique comme une valeur à l’ article 3 du TUE , elle ne dispose pas d’un cadre juridique contraignant dédié à la protection des minorités linguistiques. En outre, les minorités linguistiques ne bénéficient d’aucune protection spécifique, car la langue n’est pas un motif de discrimination interdit dans l’article 19 du TFUE — malgré son inclusion comme motif interdit de discrimination à l’article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE. L’UE manque d’autorité pour faire respecter la protection des minorités linguistiques, laissant une responsabilité substantielle aux États membres et à la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires du Conseil de l’Europe , principal instrument juridique de protection des langues minoritaires. Je suggère, afin de traiter les questions linguistiques minoritaires, que l’UE fonde son action sur l’article 167 du TFUE, qui dispose que « l’Union tient compte des aspects culturels dans son action au titre d’autres dispositions des traités, en particulier afin de respecter et de promouvoir la diversité de ses cultures » ; la diversité des cultures de l’UE inclut certainement la diversité des langues, y compris les langues minoritaires, et une action de soutien — peut-être un cadre stratégique pour les langues minoritaires menacées — serait bienvenue.
Concernant les droits des personnes sourdes et malentendantes, dans l’UE, leurs droits sont principalement protégés par la législation et les politiques liées au handicap, telles que la Stratégie européenne en faveur des droits des personnes handicapées 2021-2030, l’Acte européen sur l’accessibilité, le Code européen des communications électroniques, la directive sur les services de médias audiovisuels, et la directive établissant une carte européenne du handicap et une carte européenne de stationnement pour personnes handicapées. Toutefois, très peu a été fait, au niveau de l’UE, pour protéger les droits linguistiques des personnes sourdes sous l’angle des minorités, conformément à l’article 2 du TUE. L’UE n’a pas la compétence pour reconnaître les langues des signes nationales comme des langues à part entière. Les communautés sourdes rencontrent des difficultés et obstacles accrus lorsqu’elles souhaitent transmettre des informations aux institutions de l’UE et interagir avec elles dans leurs langues des signes nationales.
VI. Opportunités
A. Orientation jurisprudentielle
Comme on le reconnaît généralement, l’UE a été largement rendue possible grâce à une jurisprudence audacieuse et constructive de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Par exemple, le principe de primauté du droit de l’UE — l’une des caractéristiques les plus marquantes du succès (et même de l’existence) de l’UE — a été identifié par la jurisprudence de la CJUE et est encore considéré comme une interprétation véritablement jurisprudentielle des traités. La CJUE a également interprété les traités de manière constructive pour affiner les limites de compétences entre l’UE et les États membres. Il est donc probable que la jurisprudence de la CJUE puisse jouer un rôle important en renforçant la capacité de l’UE à traiter plus efficacement les questions relatives aux minorités.
Sur la question des compétences, bien qu’il soit clair, au regard de l’article 51 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, que les dispositions de cette Charte ne créent pas de nouvelles compétences pour l’UE, la portée juridique de l’article 2 du TUE (en particulier son effet direct) reste ouverte à interprétation. La mise en œuvre de l’article 2 du TUE est étroitement liée à un mécanisme politique de garanties (article 7 du TUE), dont la Cour est largement exclue (selon l’article 269 du TFUE). Parallèlement, l’invocation de l’article 2 du TUE par des requérants devant la CJUE s’est produite avec une régularité croissante, notamment concernant l’État de droit, en tant que valeur mentionnée à l’article 2 du TUE. Toutefois, cette invocation a toujours été complémentaire à la violation ou à l’interprétation d’une autre disposition du droit de l’UE. Dans une affaire pendante en manquement introduite par la Commission européenne contre la Slovaquie (affaire 799/23), on peut s’attendre à ce que la CJUE se prononce sur la violation autonome de l’article 2 du TFUE (tel qu’écrit dans le document). Si une réponse positive était donnée, cela offrirait un grand espoir d’une protection judiciaire renforcée des droits de toutes les personnes appartenant à des minorités au sein de l’UE, via l’effet direct de l’article 2 du TUE.
En matière de discrimination, je salue également la décision importante rendue le 18 décembre 2025 dans l’affaire 417/23, concernant la compatibilité de la législation danoise sur le logement public avec les règles de l’UE relatives à la discrimination raciale et ethnique. Cette affaire définit clairement ce qu’il faut entendre par discrimination directe et indirecte, s’agissant d’une discrimination fondée sur l’origine ethnique.
Au regard du rôle historiquement progressiste de la CJUE dans l’avancement de l’intégration européenne ainsi que dans la protection des droits des citoyens de l’UE et des étrangers, il est raisonnable d’attendre de la Cour qu’elle renforce le niveau de protection des personnes appartenant à des minorités au sein de l’UE, conformément à l’article 2 du TFUE (tel qu’écrit dans le document). Tout au long du processus d’intégration européenne, la Commission a montré une forte capacité à bâtir des cadres politiques et des initiatives législatives sur la base de décisions de la CJUE. Tout en reconnaissant pleinement et en respectant l’indépendance de la justice à tous les niveaux, je reste optimiste quant au fait que les décisions à venir de la CJUE contribueront de manière significative à l’avancement des droits des personnes appartenant à des minorités.
B. Stratégie antiraciste
Dans un effort visant à combattre de manière globale le racisme au sein de l’UE, la Commission européenne a adopté le plan d’action antiraciste 2020-2025, détaillant un ensemble de mesures à mettre en œuvre au niveau de l’UE ainsi qu’aux niveaux national, régional et local. Cela incluait des initiatives législatives pour renforcer la protection contre la discrimination raciale, ainsi qu’un financement accru des organisations de la société civile antiraciste, via le programme « Citoyens, égalité, droits et valeurs ». De façon regrettable, seuls 14 États membres ont adopté des plans d’action nationaux ou régionaux autonomes contre le racisme. Coïncidence : pendant ma visite, la Commission a adopté la Stratégie antiraciste de l’UE 2026-2030, qui s’appuie sur le plan d’action 2020-2025. Cette stratégie vise à combattre le racisme sous toutes ses formes, y compris le racisme anti-Noirs, l’antitsiganisme, l’antisémitisme, le racisme anti-Asiatiques et la haine anti-musulmans. Bien entendu, je salue cette nouvelle stratégie, mais je ne peux ignorer les retours des organisations de la société civile, et partage leur inquiétude selon laquelle la nouvelle stratégie aurait été édulcorée dans son ambition de lutter contre le racisme.5
Par exemple, comme indiqué ici : https://www.dw.com/en/new-eu-anti-racism-strategy-misses-the-point-say-ngos/a-75588965
VII. Conclusions
L’UE joue un rôle déterminant dans la défense des droits des minorités en dehors de l’UE, notamment via sa politique d’élargissement, le GSP+ et le travail du Service européen pour l’action extérieure, mais elle manque d’outils et de volonté pour traiter efficacement les questions minoritaires à l’intérieur de l’UE. Ce fossé doit être comblé afin de dissiper toute perception de « deux poids deux mesures ».
Puisque la Commission considère que l’UE ne dispose pas d’une compétence claire dans le domaine des droits des minorités, comme expliqué plus haut, elle ne peut pas adopter de lois, politiques ou mesures contraignantes protégeant directement les minorités à l’intérieur de l’UE. À titre d’alternative, l’UE devrait promouvoir une approche (par exemple, via la méthode ouverte de coordination) qui incite les États membres eux-mêmes à respecter cette valeur fondatrice commune. Je me réjouis de poursuivre le dialogue avec l’UE sur la manière de concrétiser cela.
Comme je l’ai indiqué dans mes remarques liminaires, le rapport complet contenant mes observations finales et recommandations à l’UE sera présenté au Conseil des droits de l’homme en mars 2027.
Merci.
Nicolas Levrat
Liens cités dans le rapport original (version anglaise)
ONU / documents
EUR-Lex / traités / droit de l’UE
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Commission européenne (stratégies / cadres)
Charte des droits fondamentaux (FRA)
Conseil de l’Europe (langues régionales / minoritaires)
Financement / société civile
Accessibilité / langues des signes (EUD)
Documents liés
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Le rapport en anglais
Commentaires (2)
La législation peut-elle évoluée sur ces sujets ?
Espérons -le faute de quoi ces minorités seront définitivement broyées par les états ? La France n'échappe pas à ce phénomène de destruction systématique des "cultures dites régionales" et des peuples de France qui la constitue .
La Bretagne est une colonie . Il ne faut pas cesser de le dire autour de nous , même si cela provoque très souvent de l'hostilité .
Pourquoi voulons -nous parler breton ? Cette question est souvent soulevée ?
Je parle breton car je suis Breton et je veux me sentir tel quel ! Je fais l'effort de l'apprendre et de partager .
Mon pays c'est la Bretagne et j'en suis un héritier et les personnes qui y vivent les ont aussi tous autant que moi !